Opinião: Ricardo Reis

Opinião. O papel das cativações

Duas críticas legítimas às cativações é que tornam difícil planear os serviços pela incerteza nos fundos disponíveis e podem levar a cortes cegos.

Em breve começa a discussão sobre o Orçamento Geral do Estado para o próximo ano. O sucesso da execução orçamental de 2015 dependeu das cativações, o congelamento de despesas planeadas no orçamento. Elas existem há muito tempo, e foram usadas por todos os ministros das finanças, mas Mário Centeno foi particularmente hábil e eficaz no seu uso.

Porque é que existem cativações? Nos serviços públicos, existem receitas e despesas. Se as receitas ficam abaixo do previsto, o défice vai subir. É prática comum em muitos departamentos do Estado prazer previsões otimistas para as receitas, para garantir os fundos para despesa, sendo que no fim do ano, quando o défice de materializa, o problema é do ministro das finanças. As cativações são a forma de ele ou ela conseguirem controlar o défice e responder à evolução da receita.

Duas críticas legítimas às cativações é que, primeiro, tornam difícil planear os serviços pela incerteza nos fundos disponíveis, e segundo, podem levar a cortes cegos. Claro que o mesmo se aplica a qualquer empresa do setor privado, quando as vendas ficam abaixo do esperado, com a diferença de no setor público, o dinheiro para os salários estar sempre garantido. Existe uma segunda cativação, mais geral, que pode ser acionada quando a despesa pública no seu todo acelera em relação ao planeado e ao ano anterior. Nos dois casos, porque o que fica retido, ou cativado, pode depois ser infinitamente congelado ou suspenso, ele permite ao ministro das finanças ter um poder discricionário sobre os restantes serviços do Estado.

A grande questão que se coloca é se o governo, pela mão do ministro da finanças, deve ter este poder. O orçamento do Estado é proposto pelo governo, mas depois é acerrimamente discutido, negociado e alterado na Assembleia da República, antes de por fim ser executado pelo governo. Num mundo sem cativações, o governo deixava de ter poder sobre a execução do orçamento. Tinha de se limitar a executar o que fora decidido na AR, independentemente da evolução da economia. Por sua vez, um mundo em que as cativações podiam ser usadas sem limites seria um mundo em que a AR perdia controlo sobre as despesas do estado, pois independentemente do que estaria no orçamento, o governo depois podia fazer o que quisesse.

Não é por isso de admirar que os grandes críticos das cativações sejam os deputados, sobretudo os que aprovaram o orçamento de 2015. Não admira também que, quando um partido está no governo, defenda as cativações, mas assim que passa para a oposição na AR, seja crítico delas. Mas, a discussão sobre quais devem ser os limites às cativações é mais fundamental e importante. De uma perspetiva mais institucional, elas afetam substancialmente a separação de poder entre os órgãos legislativo e executivo. De uma perspetiva mais pragmática, é notável que o governou que alcançou o feito raríssimo de controlar o défice, abaixo do esperado e cumprindo os compromissos, foi um dos que mais usou as cativações.

Professor de economia na London School of Economics

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